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行之有效的教师退出机制怎么建
记者 董鲁皖龙
www.zgxzw.com  2019/5/15 11:22:54  来源:中国教育报
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日前,宁夏教育厅公布的一组数据引发了教育系统的热议:自2011年起,宁夏通过提前退休制度建立教师退出机制,对年龄偏大、长期患病且不适应教育教学工作的教师,由相关部门做好分流工作;对3年内工作年限满30年,或距退休年龄不足5年且工作年限满20年的,可自愿申请提前退休。到目前为止,已有6155名教师提前办理了退休手续。

老教师退出腾出的编制用于补充新鲜血液。通过特岗计划、公费师范生安置及事业单位招聘等方式,近10年累计补充教师2.5万余名,占中小学专任教师总数的37%,教师队伍平均年龄由10年前的45岁下降到39岁,专业化、年轻化水平大幅提升。一退、一补,宁夏的教师队伍结构得到显著优化,职业吸引力明显增强。

    实行中小学教师退出机制,是让教师队伍有很好的“源头活水”,优化教师队伍结构,全面提升教师素质,满足办好优质教育的需要。然而,受传统观念的影响和各种现实因素的制约,这一制度在全国范围内并没有很好地落实,真正意义上的教师退出机制并没有完全建立起来。哪些教师该退出?怎么退出?谁来执行?如何完善保障体系?记者就此进行了采访。

1 谁该退出

2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出:“加强教师管理,完善教师退出机制。”这是国家第一次以政策文件的形式明确提出了教师“退出机制”的概念,体现了完善教师队伍退出机制的重要性。2018年发布的《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》也明确提出要:“实行定期注册制度,建立完善教师退出机制,提升教师队伍整体活力。”

“当前,我国中小学教师的供需矛盾仍然比较突出,教师学科结构性矛盾比较突出,教师培养培训存在‘学非所教’问题,一些教师很难适应新课程改革和素质教育的要求,学历合格、资格达标的‘教学不合格’教师占一定比例。”国家教育发展研究中心区域发展研究部主任安雪慧说。

安雪慧在实地调研中也发现,学校中一些基础差、年龄大的教师占据编制岗位,优秀年轻毕业生不能顺利补充到岗位,一些学校很多年没有补充公办教师,闭塞的教师流动渠道让农村学校教师结构优化遭遇障碍。因此,如何建立一种行之有效的教师退出机制显得非常重要和迫切。

“教师质量是教育质量的关键要素,建立教师退出机制确实有这个必要。而教师退出机制在目前的国家政策法律中是有相应的制度安排的。”上海市教委副主任倪闽景说。

他介绍,《中华人民共和国教师法》中规定的教师资格制度、教师聘任制和考核等条文,对教师的退出有一些制度性设计。如,国家实行教师资格制度,对于取得教师资格的人员首次任教时,有试用期的规定。同时绝大部分省份都启动了教师资格注册制,一般为五年一注册,注册不合格者,不得从事教育教学工作,应及时调离教育教学岗位。又如,国家实行教师职务制度,学校实行教师聘任制,如果聘任期满,学校和教师都可以不再续签聘任合同。

“无论是教师资格制度还是教师聘任制,对于存在严重的师德问题或者造成教育教学重大损失的教师,其退出问题应该没有太大争议。”倪闽景说,而争议关键在于一些教育教学水平一般或者素质不高、责任心不强的教师,则难以做出退出的决定,其核心难点在于对教师考核的标准、退出的标准、谁来决定退出,以及如何保障教师的合法权益。

在湖南第一师范学院教科院院长胡春光看来,教师退出应该常态化,企业职工早已打破“铁饭碗”,“能者上、庸者下”成为共识,教师作为一个职业,也应遵循职业进退的规则。

“一些不合格教师长期占据教师岗位,无法腾出编制补充新教师,‘只进不出’,导致一些地方教师队伍僵化,干多干少、干好干坏一个样,影响广大教师的积极性,不利于教育质量提升,也引起了学生和家长的不满。”胡春光说。

而在江苏省南京市秦淮区教育局局长李海岩看来,从目前来看,我国建立教师退出机制的条件逐渐成熟。

“在竞争日趋激烈的今天,随着教师专业地位、政治地位的不断提高和工资待遇的不断改善,教师职业吸引力明显增强,这也保证了不合格教师退出后能及时吸引到优秀人才补充到教师队伍,从而为教师退出机制的建立提供了可能性。”李海岩说。

2015年1月14日,国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,明确从2014年10月1日起实行机关事业单位工作人员养老保险制度改革,实现了机关事业单位养老保险与企业基本保险制度接轨,有效破解过去机关事业单位与企业之间的退休费(养老金)待遇确定和调整难以统筹协调而引发的“双轨制”“待遇差”的问题。在胡春光看来,此项改革对建立和完善教师退出机制意义重大。

“过去,由于机关事业单位与企业间的养老保险制度模式不同,对于退出或离职的教师来说,养老保险关系转移接续困难且转为企业参保退休后待遇上的巨大落差,让很多人不愿意退出,严重制约了学校与企业间人力资源的合理流动和优化配置。”胡春光分析,而养老保险改革并轨后,企业和事业单位人员退休待遇与缴费多少和缴费年限相关,两者之间的流转不会对退休后的待遇产生太大影响,打消了退出教师的后顾之忧,让其能全身心地投入新的职业生涯,激发他们干事创业的热情。

2 谁来执行

事实上,各地在实践中也对教师退出机制进行了探索。

李海岩介绍,自2015年“区管校用”改革试点以来,南京市秦淮区完善并建立起一套有效机制,通过人事管理制度、教师管理方式、联盟共享形式上的创新举措,有效推动了教师精准流动,实现了区域内教师资源优化配置,教师培养机制不断完善,教师整体素质全面提升,极大推进了优质教育资源均衡化。其中,改革教师人事管理制度,建立教师流动机制和退出机制是重要环节;落实学校用人自主权,全面深化和完善中小学教师聘用合同管理是重要途径。

“一方面探索实施教师全员聘用制,对不能完成所在岗位的工作任务人员要进行转岗或低聘,并不得申报高一级教师职务,逐步建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制。另一方面,推进教师竞争上岗制。实施‘内在激活、能留能走’的校内和跨校竞聘管理机制,区教育部门对不适应教学岗位需要的落聘教师集中组织离岗培训,培训后仍然不能适应教师岗位要求的,进行转岗。转岗后考核仍不合格的,可根据《事业单位人事管理条例》的规定解除聘用合同。”李海岩说。

“当前,教师退出制度实施的最大障碍在于教师管理体制,清退教师由谁来负责执行,必须明确权力主体。”胡春光说。

他分析,世界各国由于教育管理体制不同,清退教师的权力主体也大相径庭。53.5%的国家明确提出校长有权力直接解聘教师。而其他国家和地区的法律中,清退教师的权力要由校长、校务委员会或董事会和地方教育行政部门等多种主体共同拥有。

“但在我国,教师退出的权力主体并不清晰。”胡春光说,民办学校校长可以直接解除聘用合同,辞退教师;如果教师有异议,可以向地方教育主管部门提起申诉。有的地方,如实行“县管校用”教师管理体制改革的区域,一般由学校提出清退的不合格教师,然后经过上级教育行政部门审批,学校无权直接清退教师。

在安雪慧看来,完善教师退出机制,需落实学校办学自主权。

“教育规划纲要明确提出,要‘落实和扩大学校办学自主权……自主管理和使用人才’。这说明教师退出机制政策制定的主体,不仅仅在于各级政府,学校也应该有一定的发言权。”安雪慧说,此外,学校作为教师的直接管理单位,对教师的教育教学情况及其能力也最了解,应该建立起与学校特色密切相关的教师退出机制。

她发现,为了避免编制造成的“铁饭碗”惯性,一些地方改革了传统的教师聘任制度,按照“谁聘用、谁负担、谁负责”的原则,采取非编制方式聘用新教师。“无编制”教师与“有编制”教师享受同等待遇,有些地方教师月工资水平甚至高于“有编制”教师,享受国家规定的“五险一金”,并用完备的聘任合同条款进行严格约束。

“从管理角度看,‘非编制’教师的解聘相对容易,打开了教师出口的一条路径。”安雪慧说。

在如何退出方面,胡春光认为,还应建立完整的教师退出程序。

“如,提前发出解聘通知;教师有要求举办听证会的权利,在听证会上,学校和教师双方都可以聘请律师为自己辩护,出示有利于自己的证人证据;听证判决书要及时发送到相关教育行政部门、教师和学校手中;教师和学校如果对判决结果有异议,都可以提请上级教育行政部门审议或向法院上诉等。”胡春光说,然而目前我国教师解聘基本没有听证制度,教师解聘后寻求法律救济的渠道也不够完善,教师与校方发生的包括教师聘任在内的法律争议,目前是不能通过诉讼方式来解决的。因此,应建立从定期评价、整改补救、下发解聘退出通知、举行听证会到法律救济在内的一整套规范程序。

“建议由教育行政部门牵头,成立专门的教师退出管理机构,统一负责协调教师的聘用和退出问题。”胡春光说。

3 怎么评价

教师退出机制难以建立的原因是多方面的。安雪慧分析,一方面是公办学校编制教师的“铁饭碗”特质,很难“打破”。另一方面是教师事权、人权、财权的多元化,学校缺乏主动权,对教师解聘权很难落地。

“公办教师属于事业编制及其所附带的‘铁饭碗’特质,使得教师的退出权基本上取决于教师方,用人单位很难单方面解除劳动关系。如果教师自愿调离教师岗位,退出相对比较容易;但如果学校一方或者教师聘用方要解聘教师,却非常困难。”安雪慧说,而与此相对的,“非在编”教师、民办学校教师的退出则比较容易。代课教师、非编制教师能否续聘,取决于在师德基础上教师的教学业绩和教育教学专业能力。民办学校自主聘任教师,被聘任教师如果没有按照合同履行职责,学校可以直接解聘。

而随着“以县为主”基础教育管理体制的深入,在教师管理体制上,形成了人社部门管理编制、财政部门管理工资及标准、教育部门管理教学的教师管理体制,这种部门之间的权力平衡制度在确保教师工资待遇保障的同时,也使得教师聘用权分散,学校对教师的聘用权、解聘权很难落实,还会造成新聘用教师有时很难满足学校教育教学需求,形成新的“所教非所学”现象。学校在教师退出机制方面,很难有主动权,是否离开学校教师岗位基本取决于教师。

在李海岩看来,具体实践中,公办学校不合格教师淘汰标准认定仍不健全,对不能胜任教育教学工作的标准很难界定,也是退出机制难以实施的原因。

“《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中小学教师资格定期注册暂行办法》等法律法规均指出了教师的不恰当行为,并且规定若有类似不恰当行为,就不能注册教师资格或取消教师资格。《事业单位人事管理条例》也有相应的规定,但是对于能力不胜任的教师的界定标准仍存在一定的模糊性和单一性,什么样属于能力不足?怎样属于不胜任教学工作?都没有具体的规定。”李海岩说。

“一般来说,学生或者家长都不会喜欢那种心思不在工作上、备课不认真、上课不出彩、照本宣科甚至离题万里的教师。这样的教师比较容易受到家长和学生的抵制,也不适合在教师岗位上。”浙江省衢州第二中学校办工作人员范少杰说,此外,教师担负育人的责任,对教师的道德修养有比较高的要求,那种个人素质不高的、功利心强的、德行有问题的也应该退出。

在江苏省南京市江宁高新区中学校长芮火才看来,科学地构建教师评价机制应遵循“删繁就简”的原则。

“删繁就简首先要有底线思维。”芮火才说,既然教师应该怎样并没有明确的标准,有无限的可能和空间,无法用恰当的语言和评价体系表征,那么我们就反向思考:作为教师哪些事不能做?划出一条红线,警告教师们不要逾越,否则将受到严厉惩罚,直至退出教师队伍。这样教师既有自主权和自由度,又有基本边界的约束而不至于想怎样就怎样。例如,道德败坏就清除出教师队伍,工作不负责任就要被调离教师岗位,进行有偿家教就注销教师资格证书等。

在具体评价方式上,芮火才认为,从教师评价的理念上看,因为已有底线的限制,我们要增加对教师的信任,多激励,少防范,尽量不要有怀疑。从评价的主体看,可增加学生和家长对教师的评价,这样不但可以进一步改善师生关系和家校关系,而且还能让教师更容易接受评价结果。从评价的方式上看,我们要增加教师的自我评价,以提高教师的自我规划、自我反思、自主发展的能力。

在北京市丰台二中语文特级教师陈维贤看来,建立科学的退出机制,是教育治理现代化的必然要求。

“进出自由,但进出有规、进出有法,用人单位和教师权益是否都能得到保障,考验着我们的治理能力。”陈维贤说,要针对复杂情况,分类制定标准。对能力不足当不了教师的,心理不健康不适合当教师的,没有教育情怀不愿意当教师的,制定考察研判标准,建立科学的考核评估机制,定性和定量评价相结合,学生、学校评价和第三方评估相结合等,确定其是否需要退出。

陈维贤说,还要完善执行监督和建立仲裁机制。在操作中要建立必要的监督机制,教育管理部门和党委的监督要跟上,防止用人单位领导存在随意放人和故意刁难等情况,保障教师权益。其次,无论是用人单位还是教师,都有依法保障自己权利的通道和机制,尤其针对教师的权益,不能仅仅靠工会组织,应该有独立的维护权益的机构。弥补用人单位或个人损失的评估、标准等,是非常专业的事情,需要专业的人来做,需要增加仲裁机制。

李海岩则建议,在制定界定标准和退出措施时,省市教育部门需联合编办、人社、财政等部门共同制定,要遵循“紧跟国家政策”和“好操作”以及“不留遗留问题”三大原则。

而在倪闽景看来,建立完善退出机制一定要防止出现“逆淘汰”现象。

“要谨防退出机制演变成淘汰平时‘不听话’教师、有个性教师的工具。同时,考核会对一些教师造成心理压力,特别是年龄较大的一些教师会产生一些意想不到的负面影响。”倪闽景说,特别要防止退出机制造成教师职业尊严的降低,诱导社会对教师职业的苛求和质疑。

在他看来,教师工作强度大、压力大,教育教学过程当中又充满了复杂性、多变性,每个教师都可能出现犯错误的情况,如果退出机制过于严厉,教师为自保采取保守态度,可能导致教师教育行为出现偏差,严重影响教育质量。

4 退出后怎么办

“必须明确一点,退出机制的建立不是让教师面临解聘、离岗的压力和风险,而是在保障教师相应权益的基础上,优化教师队伍建设。”安雪慧说。倪闽景也认为,一定要明确,建立教师退出机制的目的不是为了退出,而是为了培育一支高水平的教师队伍。

在安雪慧看来,教师不愿意退出岗位的最大担心就是教师退出后的保障机制,只有保障机制完善,退出机制才能完善。完善的社会保障机制,是建立、完善教师退出机制的重要前提。

安雪慧分析,保障机制涉及多个部门,需要政府各部门统筹安排。只有构建良好的社会保障制度,才能保证教师权益最大化,“教学不合格”教师自愿退出教师岗位,从而不断更新教师队伍,满足教育教学改革和发展要求。

该如何做?她建议,可探索系统内换岗、系统外就业等多种转岗模式,建立良好的退出教师的保障机制。

“换岗是目前各地普通采用的一种方式。”安雪慧说,一般是把不满足任职岗位要求的教师调换到其他岗位,比如从教学岗位调换到教辅岗位、后勤岗位等。而随着我国学习型社会的建设,各类社区都需要各种工作人员,可以在教师接受相应的社区工作培训、达到相应要求之后,安排在教育系统外岗位就业。既解决了教师编制的空出,也满足了社区岗位的人员需求。

“对于一些到了一定年龄阶段、很难适应新的教育教学改革要求、职业感相对较低、缺乏进一步学习培训动力的教师,他们晋升的可能性和机会相对也较少,可以采取弹性退休制度,在一定的年龄区间由教师根据自身情况自由选择退休时间。”安雪慧说。

“不合格教师退出之后,不能简单地将之推向社会,应该通过培训转岗、离职关怀,让其找到职业生涯新起点,尽可能降低改革的风险,保持社会和谐稳定。”胡春光说。

“要把教师退出机制和提高教师待遇、教师奖励机制应该一起设计,用引导和倒逼机制双向发力才好。”倪闽景说,同时教师评价避免单一的行政考核和要求,而应该建立学生、家长、同行并行的评价考核方式。还应建立教师退出的严格标准、流程和预警机制,一旦有可能触碰到退出红线,应该提前给予教师改正和补救机会,学校应该尽力帮助教师提高能力。最后,教师退出还应该建立独立的同行评价判断机制,同时建立退出教师申诉程序,以保护教师的正当权利。

■对于存在严重的师德问题或者造成教育教学重大损失的教师,其退出问题没有太大争议。争议关键在于一些教育教学水平一般或者素质不高、责任心不强的教师,则难以做出退出的决定。

■进出自由,但进出有规、进出有法,用人单位和教师权益是否都能得到保障,考验着我们的治理能力。要针对复杂情况,分类制定标准。对能力不足当不了教师的,心理不健康不适合当教师的,没有教育情怀不愿意当教师的,制定考察研判标准,建立科学的考核评估机制,定性和定量评价相结合,学生、学校评价和第三方评估相结合等,确定其是否需要退出。

■建立完善退出机制一定要防止出现“逆淘汰”现象,要谨防退出机制演变成淘汰平时“不听话”教师、有个性教师的工具,特别要防止退出机制造成教师职业尊严的降低,诱导社会对教师职业的苛求和质疑。

■教师退出机制政策制定的主体,不仅仅在于各级政府,学校也应该有一定的发言权。学校作为教师的直接管理单位,对教师的教育教学情况及其能力也最了解,应该建立起与学校特色密切相关的教师退出机制。

■教师退出机制的目的不是为了退出,而是为了培育一支高水平的教师队伍。应建立教师退出的严格标准、流程和预警机制,一旦有可能触碰到退出红线,应该提前给予教师改正和补救机会,学校应该尽力帮助教师提高能力。教师退出还应该建立独立的同行评价判断机制,同时建立退出教师申诉程序,以保护教师的正当权利。


 
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